Раздел II, по-видимому, способен представлять наибольший практический интерес для рядовых граждан - как Европейского союза, так и иностранцев. Поэтому остановимся на его содержании более подробно. Нормы этого раздела закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами Шенгенской зоны и вводят единую (Шенгенскую) визу.
Раздел открывается положением, которое выступает квинтэссенцией всего Шенгенского процесса: внутренние границы, то есть границы между государствами-участниками Конвенции, разрешается пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю (параграф 1 ст.2).
Принцип открытости границ, впрочем, не является безоговорочным. Государство-участник (Договаривающаяся Сторона по терминологии Конвенции) может при определенных условиях восстанавливать пограничный контроль, и попытки такого рода уже имели место (например, со стороны Бельгии в первой половине 2000 г.). Подобные меры могут быть обусловлены, в частности, необходимостью защиты общественного порядка или национальной безопасности. Как правило, они должны приниматься после консультаций с другими сторонами Конвенции и, во всяком случае, носить временный характер. Правда, точный срок действия этих мер не установлен (параграф 2 ст.2).
В любом случае, режим открытости внутренних границ отныне становится правилом, а пограничный контроль - исключением. Провозглашенную в преамбуле Шенгенского соглашения 1985 г. цель добиться “отмены препятствий свободному передвижению на общих границах” можно считать в целом достигнутой.
Отмена личных проверок на границах между странами Шенгенской зоны дает возможность пересекать их не только гражданам стран-участниц, но и иностранцам. Условиям передвижения иностранцев посвящена одноименная глава второго раздела (глава 4).
С другой стороны, открытие внутренних границ создает потребность в одинаковых для всех государств-участников условий пересечения их внешних границ - то есть со странами, не входящими в Шенгенскую зону. Необходимость и даже неизбежность введения такого рода единых требований уже отмечалась выше.
Правовой режим пересечения внешних границ стран Шенгенской зоны составляет предмет двух глав второго раздела. Глава 2 закрепляет общие условия допуска иностранцев в Шенгенскую зону на срок до трех месяцев (ст.5), а также порядок осуществления пограничного контроля на внешних границах (ст.6).
Наибольший интерес представляют требования первой из указанных статей. Содержащийся в ней перечень из пяти пунктов - это совокупность условий, которым обязан соответствовать каждый иностранец, въезжающий в любую из стран Шенгенских соглашений. Что же конкретно требуется от иностранных граждан?
Обладать паспортом или равноценными документами, визой, от получения которой освобождаются граждане некоторых стран (например, республик Прибалтики), средствами к существованию. Эти требования можно считать “классическими”, их традиционно применяют все государства, включая Россию.
Но для законного проникновения в Шенгенскую зону этого более недостаточно. Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если любое из государств-участников посчитает его лицом, “способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям”. При этом четких критериев данной “угрозы” не установлено.
Информация об “опасных” иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы в виде специальных запросов поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобного запроса также считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд. Весьма строгими являются и правила относительно процедуры пересечения внешних границ (ст.6).
Как видно, унификация правил передвижения через внешние границы стран Шенгенской зоны проводится отнюдь не по стандарту тех государств, где эти правила были относительно “либеральными”. Скорее наоборот, общие правила становятся более строгими, более сложными. Меньшая проницаемость внешних границ как бы компенсирует открытость границ внутренних.
Нас (как “иностранцев”) такое положение вещей вряд ли может обрадовать. Но нужно понять и западноевропейцев. Укрепление внешних границ - вынужденная мера, продиктованная стремлением обеспечить поддержание законности и правопорядка на всем Шенгенском пространстве, содействовать эффективной борьбе с международной преступностью. Правда, это мало помогает в противодействии незаконной иммиграции - проблеме, которая приобретает с каждым годом все большую остроту для современной Европы, включая Европейский союз.
Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию Шенгенской зоны, отныне выдается единая виза, также называемая Шенгенской (отдел 1 главы 3). Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран Шенгенской зоны при условии, что они удовлетворяют единым условиям въезда (ст.19).
Следует иметь в виду, что Шенгенская виза - это виза только для краткосрочного пребывания, которая выдается не более, чем на три месяца. Наряду с туристической существует также Шенгенская транзитная виза, выдаваемая для транзитного переезда в течение не более 5 дней (ст.11). Что касается виз для более длительного пребывания (свыше 3 месяцев), то они, как и прежде, остаются национальными: государства-участники предоставляют их на основании собственного законодательства (отдел 2 главы 3).
В первом разделе Конвенции установлены также некоторые условия предоставления видов на жительство (глава 5) и обязанности перевозчиков, которые доставляют иностранцев на внешние границы Шенгенской зоны (глава 6). Последних Конвенция в известной мере превращает в агентов собственного пограничного контроля. Воздушным и морским перевозчикам отныне вменяется в обязанность обеспечивать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таковом, перевозчику может быть предписано доставить его обратно (ст.26).
Режим свободного пересечения внутренних границ приводит к возникновению еще одной проблемы. Беженцы и другие лица, которые желают получить убежище на территории стран Шенгенской зоны, получают возможность направлять соответствующие ходатайства в разные ее государства. Определить, которое из них будет ответственным за рассмотрение ходатайства конкретного лица - цель последней, седьмой главы первого раздела.
Необходимо иметь в виду, что распределение ответственности между государствами-членами ЕС в этой сфере стало предметом специальной Дублинской конвенции 1990 г. между странами Европейских сообществ, которая регулирует в настоящее время данный вопрос[21]. Дублинская конвенция в значительной мере воспроизводит нормы главы об убежище Шенгенской конвенции.
Выше отмечалось, что отмена пограничного контроля может создавать реальные угрозы для безопасности и правопорядка стран, участвующих в Шенгенском процессе, так как границы становятся “прозрачными” и для преступных элементов. Решению данной проблемы служат нормы Раздела III Конвенции, озаглавленного “Полиция и безопасность”.
Среди норм данного раздела обращают на себя внимание прежде всего те, которые регулируют полицейское наблюдение и преследование. Полицейским из одной страны теперь дозволяется пересекать границы и продолжать без наблюдение или преследование по горячим следам тех лиц, которых подозревают в совершении преступления или которые скрылись из мест лишения свободы (ст. 40, ст.41).
В чрезвычайных обстоятельствах подобное наблюдение или преследование может осуществляться и без предварительного согласия заинтересованного государства. Таким образом, гражданин, совершивший преступление, например, в Австрии и бежавший в Германию, теперь может быть задержан на территории последней как немецкими, так и австрийскими полицейскими.
Наряду с полицейским сотрудничеством (глава 1) третий раздел Конвенции содержит положения о сотрудничестве национальных судов стран-участниц посредством использования механизмов взаимной правовой помощи по уголовным делам (глава 2); правила выдачи государствами друг другу подозреваемых, обвиняемых, подсудимых или осужденных лиц (глава 4), включая передачу исполнения обвинительных приговоров (глава 5), и соответствующие гарантии для граждан (глава 3).
Последние две главы раздела закрепляют правовой режим создания, владения, пользования и распоряжения предметами, которые на сегодняшний день служат наиболее распространенными объектами или орудиями преступлений: наркотики и психотропные вещества (глава 6), и огнестрельное оружие (глава 7).
Следует отметить, что многие положения третьего раздела имеют вспомогательный и дополнительный характер по отношению к соответствующим конвенциям Совета Европы, а некоторые из них утратили силу ввиду принятия специальных нормативных актов и конвенций Европейского союза (см. примечания в тексте Конвенции).
Bookmarks